石油工业经过几十年竭尽全力的艰苦奋战，为濒临崩溃的国民经济作出了巨大贡献。进入20世纪80年代第一年的候，它自身已是比较困难了。由于勘探投资严重不足，导致勘探工作量减少，储量增长速度跟不上产量增长速度，加上老油田产量递减加快，1980年的原油量比1979年的1.06亿吨有所下降，1981年的原油产量能否保持住1亿吨呢？石油部党组成员们，优心如焚。更为严重的是，1981年是国民经济三年调整的最后一年，国家大幅度压缩基本建设投资，给石油部的投资最多只能达到1980年的一半—17亿元。
新区要勘探，老区要上产，原油要努力稳住1亿吨，17亿元的投资显得十分紧张。
当时主持石油部工作的副部长焦力人，面对这重重困难，不得已给国务院写信，陈清石油工业之难处，建议给石油工业增加必不可少的投资，并把1981年的原油产量调整为1亿吨。焦力人让秘书把石油部几位部领导请到他的办公室，说：“昨天我一晚上没睡着，给国务院写了一封信，一切责任由我来负。”
国务院领导深感问题严重，见信后的第二天，就在研究1981年计划的会议上，专门听取了焦力人的汇报。在汇报中，焦力人口头建议，如果国务院增加投资有困难，能否允许石油部出口200万吨原油将其外汇收入作为勘探开发的投资。国务院总理赵紫阳说，石油产量不能降，否则国民经济得重新安排。会上，决定给石油工业增加5亿元投资。
1980年12月的一天下午，赵紫阳来到医院看望康世恩。
此时，盛产石油的伊拉克和伊朗之间的“两伊战争”已经开始，国际油价猛涨，每吨原油已涨到260美元，而国内油价只有每吨100元人民币，只相当35．7美元。如果不抓住这个有利时机出口石油换取外汇，国家的外汇是很难支撑的。
就在这次谈话中，康世恩向赵紫阳提出了1亿吨原油产量包干的设想。
1981年1月19日，中央决定康世恩副总理兼任石油工业部部长。
1981年3月13日晚，石油工业部党组召开会议。这是康世恩重返石油部后主持召开的第一次党组会议。会议主要讨论是人们最关心的原油产量1亿吨稳产包干的间题。根据部党组织会议决定，石油部加紧了1亿吨原油包干的请示和协调工作。
受康世恩的委派，副部长焦力人和李天相等在国家计委组织的专题汇报会上，详细地阐述了原油亿吨包干的内容和迫切性、可行性。国家计委副主任李人俊、国家能委副主任杨波、财政部副部长谢明、国家经委局长陈萌滨等，对这个方案很感兴趣，一致支持。
石油部副部长焦力人率领工作组来到胜利油田，在油田领导李晔等的积极配合下，经过一个月的工作，顺利拟定大包干方案。当时给胜利油田定的原油包干指标是1590万吨，对勘探开发部署也作了安排，对改革管理体制、扩大油田自主权、从超产收入中提成、建立奖励福利基金、逐步改善职工生活等方面提出了具体意见。康世恩听了汇报后很满意，随后国务院各有关部委也明确支持并帮助落实。
1981年7月24日，中共中央书记处召开会议，专门听国家能源委员会的汇报。汇报会上，康世恩发言说，实现1亿吨包干，一是靠政策，二是靠管理，三是靠科学技术水平的提高，四是靠登泰山过十八盘的精神。并就政策问题提出三条具体建议：一是实行包干制，解决资金不足的困难，增加石油自我发展的能力。二是沿海大陆架实行对外开放，开发海上油气资源。三是允许采取多种方式引进国外先进技术、先进装备，可以向国外贷款。会上，中央书记处讨论同意了这三项重大决策，并对石油部雷厉风行的工作作风表示嘉许。
这些重大政策和承包格局基本定下来以后，并经过胜利油田的试点，石油部决定让亿吨包干政策走出“试验田”在全国各油田全面铺开。
大包干政策的引入，是富有革命性和创造性的创举，是对农业改革成功经验的有益借鉴，是在改革开放的背景下，对石油管理体制做出的伟大变革。中央和石油部的领导人凭借伟大的魄力和丰富的想象力，把一项为了促进农业生产、提高农民生活水平的政策，巧妙地应用到重要工业生产部门的生产中来，并取得良好的成绩，开创了一条石油部门乃至所有工业部门发展的新道路。原油产量包干改变了过去国家对油田的统收统支（收入全部上交，花钱靠国家拨款，专款专用）的状况，企业获得了一定自由发展的空间。将超产原油所换取的资金用于企业发展最需要的部分，企业的自我发展成为可能，不再只等靠国家的拨款。职工个人所得也采取多劳多得的原则，为油田的发展带来了活力，促进了生产力的发展。大包干政策突破了石油生产的瓶颈，从此石油生产闯过了平台期，避免了生产下滑的危险，有效保证了国家经济建设能够顺利进行。
1981年国民经济还很困难，特别是外汇相当短缺。邓小平曾对国务院说，找石油要50亿外汇，搞旅游要50亿外汇。由于国务院给了石油部原油亿吨包干的政策，石油部当年就给国家创汇64亿美元。