石油和石油化工业改革开放三十年综述(2)

石油工业是计划经济时期通过开展一系列石油大会战，逐步成长壮大起来的，从石油政府主管部门到各油气田、炼厂、石化厂，直至下属基层单位，一直是一个按照大会战体制实行集中统一管理的生产建设体系。主管石油和石油化工业的政府管理部门虽然经历过燃料工业部、石油工业部、燃料与化学工业部、石油化学工业部等多次部门更替，但大部分时间是石油部。

石油部集所有者、经营者和管理者身份于一身，通过高度集中的行政管理手段，统一配置全国的石油人财物、产供销、内外贸资源，安排管理全国的石油、天然气勘探、开发、管道储运、炼油加工和石油化工生产建设，虽然是一个政府专业行政管理部门，但更像一个政企不分的大企业。因而在1988年的国务院机构改革中，国家便顺理成章地撤销了石油部，取而代之的是实行企业化经营和管理的中国石油天然气总公司，归口新成立的政府综合管理部门——能源部管理。海洋石油总公司也同时分立出去，归口能源部管理。并于1993年相继组建了中国联合石油公司、中国联合石化公司，以中国化工进出口总公司为主，经营全国的原油、成品油和石油化工产品进出口贸易。后又于1996年将原地矿部石油队伍组建成新星石油有限责任公司。从而形成了陆海域、上下游、产供销、内外贸相互分割经营管理的体制格局。

由于种种原因，能源部成立不到4年就撤销了。石油政府管理职能继续由中国石油、中国石化、中海油三大总公司分别承担。在1998年的国务院机构改革中，三大总公司按照政企分开的要求，彻底移交了各自承担的部分政府管理职能，交由新成立的国家石油和化学工业局，隶属国家经贸委管理。2001年国家石油和化学工业局撤销后，石油政府管理职能分别由原国家经贸委、原国家计委、国土资源部等多个政府部门分散管理。

2003年，原国家经贸委撤销后，其承担的石油政府管理职能被一分为三，分别划归了新成立的国家发改委、商务部和国资委。鉴于当时出现的能源供求紧张局面，国务院决定成立国家发改委能源局，负责包括石油、天然气在内的全国能源综合管理和协调工作。2005年，根据形势发展的需要，又成立了以国务院总理为首的国家能源领导小组，下设国家能源领导小组办公室，旨在进一步加强能源综合管理和协调工作。

2008年的这次国务院机构改革，决定成立新的国家能源局，表明国家一直在按照能源综合管理体制的改革思路，对包括石油、天然气在内的能源经济体制进行深入探索和改革。

企业改革是经济体制改革的中心环节。30年来，国家对石油和石油化工业采取了一套有别于其他国有经济的政策，改革举措大多着眼整个行业，自上而下整体推动，石油企业改革实际上是在中石油、中石化、中海油三大总公司及其下属企业两个层面上展开的。初期改革的主要内容，是围绕一亿吨原油产量包干，放权让利，扩大企业自主权，推行各种形式的承包经营责任制。随着改革的不断深化，石油企业改革逐步开始转向“两权分离”，即所有权和经营权的分离，改革的主要内容，就是贯彻落实国务院1991年发布的全民所有制工业企业转换经营机制条例，明确石油企业和政府的经济法律关系，落实14项经营自主权和相应的自负盈亏责任。

中国石油围绕“两权分离”，转换企业经营机制，深化改革，减亏增效，改变了承包指标单纯与原油产量挂钩的做法，转而上对国家实行“四包”、“两定”；下对油气田企业实行“四包”、“三定”、“两保”、“一挂钩”的经济政策。同时，在塔里木等新油田勘探开发中，展开了一场与传统迥异的“大会战”——以“新体制、新技术，高水平、高效益”为内容的“两新两高”会战新模式。“两新两高”引入市场机制和竞争机制，不搞“大而全、小而全”，实行专业化服务、社会化依托、市场化运行、合同化管理，建立固定、借聘、临时“三位一体”用工制度，开创了我国陆上石油工业走向市场经济的先河，并赋予新时期石油勘探开发会战以适应社会主义市场经济的时代新内容。

中国石化在国家1985年实行第一轮投入产出总承包的基础上，自1991年开始了第二轮总承包，比较全面地规定了国家与总公司的责、权、利关系，在推动企业由生产型向生产经营型和效益型的转变上迈出了重要一步。中海油在深化企业改革的过程中，借鉴国外石油企业管理模式，不搞“大而全”、“小而全”，走出了一条适合自身特点的“油公司集中统一、专业公司相对独立、基地系统逐步分离”的石油企业改革和制度创新路子。

以邓小平南巡讲话和党的十四大召开为标志，我们党确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，明确提出，国有企业改革的目标是建立“产权清晰、责权分明、政企分开、管理科学”的现代企业制度，由此推动石油企业改革进入了制度创新的发展阶段。中国石油在总结塔里木等新油田“两新两高”改革经验的基础上，将大港油田整体改制成为了以油公司为核心的集团有限公司。中国石化通过企业股份制改造，借助资本市场的力量，推动企业制度创新，继上海石化完成主营业务改制并在香港、纽约和伦敦挂牌上市之后，镇海、武汉、石家庄、燕山、齐鲁、扬子等6家炼化企业主营业务和资产也相继改制上市。

1997年5月，国务院选择了三家大型企业作为国家控股公司试点单位，中国石化被列为三家试点单位之一。国家控股公司试点的基本目标是：建立以资本为主要联结纽带的母子公司模式的现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。

同时，石油企业内部计划、财务、劳动人事、物资采购、产品销售、社会保障制度及剥离企业办社会职能等其他各项配套改革全面推进，不断深化，加快了石油企业建立现代企业制度的改革步伐。

1998年以前的石油和石油化工业改革，是在陆海域、上下游、产供销、内外贸分割经营管理的体制格局下展开的。随着体制内各经营主体的逐步成长壮大，这种因石油产业链分割而导致的发展不平衡问题和利益矛盾日渐突出起来，成为进一步深化改革的严重障碍。

为理顺石油产业链关系，同时也为加入世界贸易组织，放开国内市场后，国内外石油企业的相互平等竞争创造一个良好的政策环境。1998年，国务院决定实施石油石化战略大重组，通过行政性资产划拨和互换的形式，将原中国石油和中国石化按南北区域划分、改组为两个特大型石油石化集团公司。

两大集团公司成立后，移交了各自承担的部分政府管理职能，实现了政企职责的彻底分开，从而得以按照《公司法》的要求，转变成为真正的法人实体和市场竞争主体，在保持各自优势的前提下，实现了石油上下游、内外贸、产供销一体化经营，为进一步做大做强，奠定了体制基础。

自1999年下半年起，两大集团公司遵循“主业与辅业分离、优良资产与不良资产分离、企业职能与社会职能分离”的原则，从业务、资产、债权债务、机构及人员等5个方面，进行了大规模的内部全面重组。通过重组，理清了内部经济和管理关系，提高了总部控制力。

在此基础上，两大集团公司和中国海油分别以母公司身份，就其核心业务发起成立了中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司和中国海洋石油股份有限公司，经中央批准，分别在海外上市。2000年4月，中国石油率先在纽约、香港成功上市。三大国家石油公司主业改制上市成功，是世纪之交的重大事件，它开启了传统国有企业通过大规模内部全面重组和股份制改造，转变成为国有资本控制的多元化投资主体，直接进入国际资本市场，竞争发展的先河，并由此在全球树立起了全新的中国石油公司形象。

主体业务改制上市后，三大国家石油公司内部开始形成上市和未上市两大部分。上市公司由各自主体业务组成，集中了油气勘探、开发、炼油、石油化工和产品销售领域大部分经济效益较好的优良资产；未上市企业一般由各自辅助业务组成，资产质量总体比较差，赢利较低，有的开始还甚至亏损。

为规范公司治理结构，三大国家石油公司通过实施产权多元化改革，对未上市企业中的非石油业务实施了国有资本的部分和完全退出，使资产质量得到了提高，同时按照合并相同或相近业务，生产服务与社会服务分离的原则，实行了以产权为纽带的内部专业化重组，分别组建了若干个石油专业服务公司，面向国内外市场，竞争发展。未上市企业自身则通过深化改革，持续再重组，提高了企业素质，增强了赢利能力，经过几年的市场拼搏，有的已经成长为具有相当国际竞争力的公司。

三大上市公司进入国际资本市场后，按照改革要求和上市承诺，规范公司治理结构，建立起包括股东大会、董事会、各专门委员会、监事会和总裁领导班子在内的管理层，实行了总部—专业公司—地区公司三级业务管理的大公司体制，使总部机关成为决策首脑机关和投资中心，专业公司成为总部下属的经济实体和利润中心，地区公司成为专业公司下属的生产经营单位和成本中心。从而形成了层次清晰、权责分明、运作协调的组织管理体系，既加强了总部控制力，又增强了下属企业的灵活性。为强化对上市公司的监管，股东大会还从国内外知名专家、学者中聘请了独立董事，主持董事会下的专门委员会工作。

主业改制上市，给三大国家石油公司的经营发展带来巨大的资本市场压力。为加强和创新管理，三大国家石油公司投巨资开发建设了国内一流的信息化管理系统，实现了生产经营、计划财务、物资采购、管道输送、产品销售等各个环节的信息自动化处理，按照信息流、资金流、人流、物流的全新理念，对决策、经营和管理实施高水平的现代化管理，并不断创造出令国内外同行和社会为之称道的骄人业绩。

油价改革是30年来石油和石油化工业改革的一条主线。改革以前，我国实行的是单一的石油计划定价体制和一定多年不变的低油价政策。实行一亿吨原油产量包干，特别是“超产油”“出口转内销”以后，国内出现了双重油价，即所谓的高价油和低价油。这在以往是从来没有过的，不仅石油工业没有过，其他工业行业也没有过。应当说，这就是国内生产资料“价格双轨制”的开始，其动因显然来自一亿吨原油产量包干。

“价格双轨制”是以渐进为特征的中国经济体制改革的一大创造，国内外专家对此评价很高。如果没有“价格双轨制”，铁板一块的计划价格体制是很难被打破的。但“价格双轨制”的弊端也是显而易见的，诱发了不少复杂问题，包括一些腐败现象。因而1994年原油、成品油流通体制改革的主要内容就是取消价格双轨制，实现商品同质同价，消除因高平差价引发的油价混乱状态和投机行为，改变一个时期以来原油、成品油之间扭曲的比价关系，使原油价格总水平比以往有了较大幅度提高。

这项政策延续了4年多。到1998年，国家又开始了新一轮原油、成品油流通体制改革。改革的基本目标就是实现国内外油价并轨，建立政府主导的适应国内外市场变化的石油价格体制和形成机制。经过改革，国内原油价格实现了与国际市场价格接轨，同步变化，但成品油价格仍由政府制定，虽然在制定成品油价格时，参照了国际市场价格水平，但与成品油价格形成机制的真正市场化，还有相当大的距离。

这种状况整整延续了10年，期间，国际油价大起大落，变幻莫测，先由1998年前后的每桶18美元，狂跌至8美元谷底，后又一反常态，大幅攀升，连创新高，结束了上世纪80年代中期以来的持续低油价局面，甚至攀登上了100美元的台阶，直到今年7月创出每桶147美元的历史新高之后，又峰回路转，一路下挫，高位回落。到记者发稿时，已暴跌至每桶40美元以下。

期间，国家根据石油市场供求关系变化，相继采取成品油适时调价、价格补贴、征收特别收益金等政策措施，但成品油价格迟迟不与国际市场价格接轨的状况，始终没有根本改变。令人欣喜的是，记者撰写此文时，国务院已就《成品油价税费改革方案》公开征求了全社会意见。新一轮油价改革是国家把握历史机遇，从容应对全球金融危机，迈出的重要一步，引起了全社会高度重视和期待。30年油价改革不寻常，油价全面闯关的时刻终于来临了。

石油和石油化工业改革的核心内容，是建立适合社会主义市场经济发展需要的经济体制和运行机制，使市场在石油资源配置中发挥基础性作用。通过30年来的体制变革和机制创新，三大国家石油公司及其下属企业已经转变成为了自主经营的法人实体和市场竞争主体，所需人财物等各种生产要素资源已经通过市场进行配置。政府行政管理体制通过30年来的深化改革和职能转变，也基本实现了政企职责分开和政资管理分开，相应的法律法规制度和监管体制也在加紧完善之中，为企业自主经营、规范运作创造了比较好的市场环境和制度环境。尽管由于一些领域的改革尚未完全到位，使石油和石油化工业的市场化运作不时出现一些不协调的音符，但这是前进道路上出现的问题，并且是在我们的预料和掌控之中的。

应当说，经过30年的改革开放，我国石油和石油化工业已经初步建立起了适合社会主义市场经济发展需要的经济体制和运行机制，形成了以三大国家石油公司为主体，外资、民营等多种所有制成分共同参与的多元化石油市场格局和竞争格局。

上游石油、天然气采掘业市场：实行国际上通行的石油资源勘探开发许可证制度，有条件的内外资企业均可进入。由于门槛高，一般中小企业很难进入，但经过多年来的竞争发展，已经有相当一批外资企业和民营资本进入其中，所占比例已经超过了5%。未来一个时期内，有实力的外资企业和民营资本还将加快进入步伐。

中游炼油加工和石油化工市场：国家发布了炼油工业和乙烯工业发展的指导性文件，相当于产业政策决定了该领域的市场格局，并实行了进口原油配额制。经过多年来的竞争发展，一大批地方企业和民营资本已经在其中站稳了脚跟，所占比例已经达到20%，其中一些实力雄厚的企业通过与外资和国内其他企业的联营发展，很可能建成规模更大的石油炼化一体化集团。

下游油品批发和终端销售市场：1998年以前，大都由地方和民营企业控制，实施石油石化战略大重组以后，三大国家石油公司借势对社会、民营加油站进行了大规模资产收购和兼并，淘汰、关闭了一批信誉低，服务差的企业，使油品批发和终端销售市场一度出现的混乱状况得到了扭转，走上了平等竞争、健康发展的道路。目前，社会和民营加油站数量仍占40%左右，继续在该领域大显身手。未来一个时期，一些有实力的企业通过参股经营和联营发展，还会在石油国际贸易、石油物流等领域开辟出更加广阔的发展空间。

30年来的石油和石油化工业改革开放，波澜壮阔，气势恢弘，成就巨大，尽管期间也曾出现这样那样的复杂情况，甚至曲折和反复，但改革开放的历史脚步始终在坚定不移地向前推进。作为关系国计民生和国家安全的基础工业和战略产业，石油和石油化工业已经找到了适合自身特点的改革开放路子，融入了国内外大市场和世界石油工业体系。

石油和石油化工业改革开放三十年综述(2)

2013-09-06 15:25:00